Казахстанская аграрная отрасль готовится к масштабным реформам в системе государственной поддержки фермеров, направленным на искоренение неэффективных подходов к субсидированию. Эти преобразования, инициированные правительством, призваны повысить отдачу от бюджетных инвестиций и обеспечить устойчивое развитие агропромышленного комплекса. Новые механизмы субсидирования будут внедряться поэтапно: с 2016 года – в сфере растениеводства, а с 2017 года – в животноводстве, охватывая таким образом весь спектр сельскохозяйственного производства.
Необходимость пересмотра текущей модели субсидирования была остро обозначена Аблаем Мырзахметовым, председателем правления НПП «Атамекен». Он подчеркнул, что ежегодно из государственного бюджета выделяется около 200 миллиардов тенге на поддержку аграрного сектора. Однако, по его словам, несмотря на значительные финансовые вливания, общий объем выпуска сельскохозяйственной продукции не демонстрирует адекватного роста, что ставит под сомнение эффективность распределения средств и побуждает к поиску более результативных механизмов стимулирования.
В качестве одного из наиболее ярких примеров неэффективности существующей системы были приведены «гектарные» субсидии в растениеводстве. Эти выплаты составляют существенную часть общего финансирования данного направления, достигая примерно 35 миллиардов тенге, что эквивалентно почти половине всех средств, выделяемых на поддержку растениеводческой отрасли. Анализ показывает, что, несмотря на увеличение объемов субсидий для производителей зерновых культур с 7 миллиардов тенге в 2011 году до 8,6 миллиарда тенге в 2014 году (рост на 20%), валовой объем производства зерна в тот же период значительно сократился – с 709 миллиардов тенге до 477 миллиардов тенге. Подобные данные убедительно демонстрируют отсутствие прямой корреляции между ростом субсидий и увеличением производственных показателей, указывая на необходимость радикальных изменений в подходах.
Министр сельского хозяйства РК Асылжан Мамытбеков в свою очередь обратил внимание на то, что текущая практика субсидирования способствовала формированию так называемых «асфальтных фермеров», которые, получая государственную помощь на протяжении многих лет, например, 22 года, не инвестировали в обновление своей материально-технической базы, не приобретали новую технику, такую как комбайны. Отныне государство намерено кардинально изменить эту ситуацию, переориентировав финансовую поддержку на стимулирование конкретных, прогрессивных действий. Субсидии будут выделяться на приобретение современной сельскохозяйственной техники и оборудования, активное внедрение передовых технологий, улучшение генетического потенциала скота, закупку высококачественных семян и эффективных гербицидов, а также использование минеральных удобрений и привлечение квалифицированных консультационных услуг. Основная миссия этих изменений – всемерное повышение конкурентоспособности всего агропромышленного комплекса Казахстана на внутреннем и мировом рынках. Министр четко обозначил новый принцип: «Модернизируешься, обновляешься – получишь субсидии. «Асфальтные фермеры» – те, которые занимаются сельским хозяйством по остаточному принципу, – ничего не получат, и, я думаю, они и не должны получать». При этом Асылжан Мамытбеков особо подчеркнул, что данные меры не являются попыткой оптимизировать бюджетные расходы или сократить общий объем государственной поддержки. Напротив, стратегия направлена на повышение эффективности использования средств, что, в свою очередь, должно привести к увеличению объемов государственной поддержки. В рамках масштабного программного документа «Агробизнес-2020» до 2020 года предусматривается значительное увеличение мер господдержки – в 4,5 раза по сравнению с текущими показателями.
В свете столь значительных преобразований, деловой еженедельник «Капитал.kz» обратился к ведущим экспертам с просьбой дать оценку текущей неэффективности подходов к субсидированию фермеров и определить, какая именно помощь со стороны государства будет наиболее востребована и результативна для представителей агропромышленного комплекса.
**Политика субсидирования обретает четкие контуры**
По мнению Динары Жангужековой, эксперта Казахстанского центра гуманитарно-политической конъюнктуры, многие специалисты давно предлагали формулу, согласно которой каждый сельхозпроизводитель должен получать поддержку «согласно результатам своего труда». И только сейчас этот принцип выдвигается на первый план, позволяя политике субсидирования приобрести более ясные и отчетливые контуры реализации.
Жангужекова рассматривает грядущую реформу как недвусмысленный индикатор явной неэффективности механизмов реализации прошлой политики субсидирования сельского хозяйства. Она отмечает, что государство нередко субсидировало заявленные крестьянами и фермерами проекты фактически «с закрытыми глазами», что приводило к поддержке случайных людей, не обладающих достаточным опытом надлежащего управления хозяйством. Отсутствие должного контроля за расходованием средств приводило к их нецелевому использованию. Сегодняшнее правительство предполагает, что будущая продуктивность сельскохозяйственной отрасли будет напрямую зависеть от квалификации и грамотности специалистов, от умения руководителей рационально подходить к ведению хозяйства и достижению поставленных результатов, что является кардинальным отличием от прежних подходов.
Вместе с тем, эксперт выражает определенное недоумение по поводу сроков проведения столь назревших реформ. По ее мнению, Министерство сельского хозяйства РК обладает достаточно полной информацией о положении каждого сельскохозяйственного работника в стране, и заниматься вопросами эффективности стоило гораздо раньше, еще на стадии разработки государственной программы «Агробизнес-2020» в 2012 году. Ведь прецеденты низкой производительности – как по количеству, так и по качеству, а также с точки зрения малой отдачи от государственных вливаний – уже были зафиксированы в тот период. Жангужекова полагает, что решение о проведении качественных реформ именно сейчас обусловлено повсеместным экономическим кризисом в стране, о котором недавно официально заявил президент Нурсултан Назарбаев, прогнозируя наступление «настоящего кризиса» и запрещая поддержку неэффективно работающих предприятий. Эксперт проводит параллель между заявлениями президента о необходимости самостоятельности предприятий и словами министра Мамытбекова о конкурентоспособности продукции фермеров без постоянной зависимости от субсидий. Эти высказывания, по мнению Жангужековой, созвучны условиям Всемирной торговой организации (ВТО) об обязательном снижении уровня протекционизма отечественных производителей, что означает сокращение участия государства в сельскохозяйственном секторе страны.
**Формирование ответственности**
Для того чтобы государство действительно добилось подлинного и ощутимого эффекта от денежных вливаний в любую отрасль, включая сельскохозяйственную, принципиально важно оценивать работу по конечному результату. Именно такой подход, как считает Динара Жангужекова, позволит обеспечить максимальную отдачу от инвестиций. Однако, поскольку результаты производства не всегда известны заранее, эксперт предлагает требовать от предпринимателей предоставления максимально конкретных и детализированных планов. Эти планы должны включать четкое описание вида производства, местоположения, сроков реализации, необходимого кадрового обеспечения, применяемых технологий, а также приблизительной сметы расходов с учетом возможных издержек и убытков.
На этапе предоставления финансовых ресурсов государству необходимо установить строгий контроль за их целевым и своевременным доведением до получателей. В начальный период производственной деятельности товаропроизводитель должен регулярно, ежеквартально, предоставлять подробные отчеты по ранее утвержденному плану. Причем эти отчеты должны быть не только в письменной форме, но и дополняться фотоотчетами, подтверждающими ход работ. Представители Министерства сельского хозяйства, обладающие компетенциями для оценки качества и эффективности хозяйственной деятельности, или специалисты Фонда развития предпринимательства «Даму» должны оперативно выезжать на места производства после получения отчетов для всесторонней проверки достоверности представленной информации. Жангужекова подчеркивает, что товаропроизводитель, получающий такую государственную поддержку, должен нести персональную ответственность за эффективное использование этих ресурсов, вплоть до ответственности своей семьи. Все вышеперечисленные требования, по ее мнению, необходимо четко и недвусмысленно закрепить в рамках понятного правового механизма.
«Сельхозпроизводитель, заблаговременно ознакомившись с правилами взаимного договора и осознавая потенциальные риски, на которые он идет, будет гораздо более ответственно относиться к своему производству, уважать законы государства и не будет лишний раз необоснованно запрашивать господдержку», – резюмирует Динара Жангужекова, подчеркивая важность системного подхода к формированию ответственности.
**Перенаправление субсидий в более продуктивное русло**
Экономист Жарас Ахметов выражает мнение, что субсидии, направляемые в растениеводство, в целом демонстрируют неэффективность, поскольку их основная ориентация лежит в плоскости экстенсивного развития. Более того, они создают несправедливую конкурентную среду, ставя хозяйства населения в заведомо неравные условия по сравнению с крупными сельхозпредприятиями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Это, в свою очередь, чревато потенциальным ростом социальной напряженности в сельской местности, где мелкие производители составляют значительную часть аграрного сообщества.
В качестве иллюстрации этой проблемы Ахметов приводит пример финансирования фермеров, специализирующихся на выращивании картофеля. В официальном отчете Министерства сельского хозяйства РК «Анализ эффективности государственных субсидий в сельском хозяйстве» указывается, что за пятилетний период, с 2009 по 2013 годы, было выделено 1,518 миллиарда тенге в форме субсидий, основной целью которых было расширение посевных площадей под картофель. В результате, общая площадь под картофелем увеличилась со 172 тысяч гектаров до 187 тысяч гектаров. Однако основной прирост пришелся на крестьянские (фермерские) хозяйства, где площади выросли с 40 тысяч гектаров до 56,4 тысяч гектаров. В то же время, площади, занимаемые под картофель хозяйствами населения, сократились со 130 тысяч гектаров до 115,4 тысяч гектаров (согласно данным Комитета по статистике МНЭ РК). Этот факт, по мнению эксперта, явно указывает на то, что государственная политика субсидирования в данном конкретном случае создала неравные конкурентные условия, что оказало отрицательное воздействие на доходы сельского населения, занятого в собственном хозяйстве. И это происходит при том, что выращивание картофеля вносит наибольший вклад в валовой доход хозяйств населения – примерно 35%. Более того, в хозяйствах населения под картофелем занято 52% всех посевных площадей, что составляет 62% от общих площадей, используемых под картофель в стране.
Возникает вопрос о целесообразности дальнейшего расширения посевных площадей сельхозпредприятий под картофель и методах стимулирования роста производительности этой культуры. По мнению Жараса Ахметова, ответы на оба этих вопроса лежат не столько в сфере производства, сколько в области потребления, возможностей хранения и сбыта продукции. Внутреннее потребление картофеля, вероятно, уже достигло или вскоре достигнет своего предела: в 2014 году оценочное душевое потребление картофеля в Казахстане составляло 110 кг в год (по данным Комитета по статистике МНЭ РК). Для сравнения, среднедушевое потребление картофеля в Европе составляет 96,15 кг в год, в Азии – 25,83 кг в год, в среднем по миру – 33,68 кг в год. В странах бывшего СССР эти показатели выше: на Украине – 141,62 кг в год, в России – 141,98 кг в год, в Киргизии – 152,2 кг в год. Соответственно, рост производства картофеля в Казахстане имеет значительные ограничения по сбыту, и, не решив эту фундаментальную проблему, нет реального смысла субсидировать дальнейшее расширение посевных площадей под эту культуру.
По мнению Ахметова, государство могло бы оказать значительно более реальную и равнодоступную поддержку всем производителям картофеля, если бы направило субсидии на удешевление транспортировки и хранения продукции. Еще одной весьма эффективной мерой государственной помощи стала бы финансовая поддержка и развитие перерабатывающих мощностей: в 2014 году мощности по переработке и консервированию картофеля в стране были загружены всего лишь на 26,7%, что указывает на огромный неиспользованный потенциал.
«Первоочередная задача государственной поддержки – стимулирование спроса, в том числе и экспортного потенциала. Данный тезис относится не только к картофелю, но и к подавляющему большинству других видов сельскохозяйственной продукции», – добавляет Жарас Ахметов, подчеркивая системный характер проблемы. В целом, по мнению эксперта, гораздо большую и долгосрочную пользу сельхозтоваропроизводителям принесло бы не прямое субсидирование, а существенное облегчение доступа к разнообразным источникам финансирования. Для достижения этой цели необходимо активно развивать финансовый рынок страны и расширять спектр доступных финансовых инструментов. Однако, как заключает аналитик, это выходит за пределы прямой компетенции Министерства сельского хозяйства и требует скоординированных и комплексных усилий всего экономического блока правительства, а также Национального банка.
