Перспективы государственно-частного партнерства в модернизации пенитенциарной системы Казахстана: мнения экспертов

В Казахстане вновь активно обсуждается инициатива по привлечению частного бизнеса к строительству современных следственных изоляторов и исправительных учреждений. Представители Комитета уголовно-исполнительной системы (КУИС) МВД РК особо подчеркивают, что речь идет не о создании «частных тюрем», а о реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) по модели концессии.

Согласно предложенной концепции, частный инвестор – как отечественный, так и иностранный – будет отвечать за проектирование, финансирование и строительство новых пенитенциарных объектов, которые после завершения будут переданы государству. Взамен инвестор получит право на эксплуатацию построенных мощностей и возмещение своих вложений через организацию производства продукции силами заключенных.

Выбранная модель и ее преимущества

Заместитель председателя КУИС МВД РК Жанат Кешубаев на недавнем брифинге в Службе центральных коммуникаций разъяснил, что выбранная модель ГЧП – это «строительство – передача – эксплуатация» (Build-Transfer-Operate, BTO). В рамках этой схемы частный инвестор за свой счет возводит исправительное учреждение, которое затем «под ключ» передается государству. Государство сохраняет за собой полные функции по исполнению наказания, надзору за осужденными, а также обеспечению безопасности и охраны учреждения по всему периметру.

Для концессионера такой проект обещает ряд выгод: гарантированность инвестиций, возможность создания конкурентоспособного производства на базе новых учреждений, формирование новых производственных площадей, получение арендной платы за предоставление этих площадей и, что немаловажно, государственный заказ на производимую продукцию (например, постельное белье, форменное обмундирование).

Актуальность модернизации пенитенциарной инфраструктуры обусловлена тем, что большинство действующих исправительных учреждений были построены в период с 1930 по 1970 годы. Они представляют собой барачные постройки, рассчитанные на массовое содержание осужденных (по 50-60 человек в одном помещении) и изначально предназначались для трудовых колоний, ориентированных на создание крупных производственных баз. Новые же учреждения будут иметь покамерное содержание, что соответствует современным международным стандартам.

Учитывая значительные бюджетные затраты, необходимые для такой масштабной модернизации, привлечение частных инвестиций видится разработчикам проекта оптимальным решением, аналогично практике развитых стран, таких как США, Великобритания, Франция и Бразилия. Для Казахстана наиболее приемлемой формой взаимодействия в рамках ГЧП была признана концессия по примеру Франции и Бразилии, где государство отвечает за исполнение наказания и безопасность, а частный сектор – за строительство, оснащение и эксплуатацию.

В настоящее время акиматы Астаны, Южно-Казахстанской, Карагандинской и Северо-Казахстанской областей уже выделили земельные участки под строительство, а инвестиционные предложения направлены в Министерство национальной экономики.

История вопроса и текущие препятствия

Несмотря на кажущуюся привлекательность инициативы, стоит отметить, что идея строительства исправительных учреждений по принципу ГЧП обсуждается в Казахстане уже не первый год. В 2012 году была утверждена программа развития УИС, предусматривающая строительство новых тюрем. В 2013 году был разработан типовой проект специализированного учреждения на 1500 мест с покамерным содержанием, соответствующий международным стандартам. В 2014 году министр внутренних дел Калмуханбет Касымов заявлял о начале работы по созданию тюрем-колоний с производственно-промышленными предприятиями. Таким образом, текущая презентация КУИС в 2015 году является лишь очередным этапом в долгой истории обсуждений.

Практика показывает, что в Казахстане реализовано относительно немного крупных ГЧП-проектов, среди которых можно выделить аэропорт в Актау, энергетическую компанию «Батыс транзит» и железную дорогу Шар – Усть-Каменогорск.

Мнения экспертов: скептицизм и риски

Казахстанские эксперты выражают значительный скептицизм относительно готовности бизнеса активно участвовать в подобных проектах, требующих инвестиций в размере 20-30 млрд тенге на одно учреждение.

Марат Шибутов, представитель Ассоциации приграничного сотрудничества в РК, указывает на низкую прибыльность предыдущих ГЧП-проектов и высокие риски для долгосрочных вложений. В условиях нестабильной экономики, девальвации и гиперинфляции частный инвестор рискует потерять средства, поскольку сумма прибыли привязана к бюджетным ассигнованиям, а не к свободной рыночной динамике.

Политолог Талгат Калиев признает актуальность модернизации пенитенциарной системы, доставшейся в наследство от советского периода. Однако он ставит под сомнение эффективность использования труда заключенных в современных производствах. Если советский опыт опирался на дешевую рабочую силу, то сегодня требуются высококвалифицированный персонал, дисциплина и постоянное внедрение технологий. С учетом разношерстного и постоянно обновляющегося контингента осужденных, обеспечение этих условий и непрерывное обучение персонала значительно повлияют на себестоимость и качество продукции. Кроме того, в условиях членства Казахстана в ВТО и высокой конкуренции с российскими и западными товарами, обеспечение стабильного рынка сбыта для продукции тюремных предприятий представляется серьезным вызовом.

Директор Экспертного института Европейского права и прав человека Марат Башимов, хоть и в целом одобряет идею, подчеркивает необходимость эффективной организации рабочего процесса бизнесом.

Депутат Мажилиса Парламента Айкын Конуров отмечает, что, несмотря на декларирование здравых идей, их реализация часто затягивается. По его мнению, текущее положение дел в УИС устраивает многих: у государства нет денег, чиновники не несут ответственности, а некоторые сотрудники системы предпочитают отрядное содержание осужденных, считая его более удобным для «воспитания». Предприниматели же опасаются долгосрочного сотрудничества с государством из-за рисков изменения правил игры и рейдерства, предпочитая более предсказуемый бизнес «на воле».

Бахыт Сапаров, генеральный директор казахстанского филиала ГК «Росатом» и бывший аким Кокшетау, считает, что для такого проекта выбрано крайне неподходящее время. По его мнению, страна находится на пороге экономических трудностей, инвесторы сфокусированы на стратегических секторах экономики, а строительство исправительных учреждений не входит в их число. Он предсказывает, что в обозримом будущем ни один подобный объект не будет построен в рамках частного инвестирования, называя инициативу очередным перениманием европейского опыта без учета казахстанской специфики.

Таким образом, несмотря на заявленные преимущества и международный опыт, перспективы реализации государственно-частного партнерства в модернизации пенитенциарной системы Казахстана остаются под вопросом из-за высоких экономических рисков, институциональной инертности и отсутствия четких гарантий для бизнеса.