Теперь на горизонте – 2030 год

Докризисные прогнозы и суровая реальность

Вторая по счету КРФС была принята правительством Казахстана 25 декабря 2006 года, всего за полгода до начала глобального финансового кризиса. Удивительно, но в этот период, когда в США уже разворачивался кризис на рынке ипотечных облигаций, ни правительство, ни Национальный банк, возглавляемый тогда Анваром Сайденовым, по всей видимости, не предвидели надвигающихся финансовых потрясений. Примечательно, что правительство формально не имело права давать указания Нацбанку, поскольку центральный банк является независимым и подотчетен непосредственно президенту. К тому же, регуляторные функции тогда были возложены на Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН). Тем не менее, кабинет министров Ахметова, всего за две недели до своей отставки, одобрил Концепцию развития финансового сектора Казахстана на 2007-2011 годы (КРФС 2007-2011) и поручил Нацбанку в двухмесячный срок разработать план мероприятий по ее реализации.

Этот внушительный документ, занимающий почти 50 страниц, начинался с подведения итогов реализации аналогичной концепции, утвержденной правительством 28 июля 2003 года. Содержание той ранней концепции, разработанной на начальном этапе развития финансового сектора страны после его «зачистки» в конце 1990-х годов и девальвации тенге в апреле 1999 года, сегодня выглядит весьма наивным и даже несколько утопичным. Например, в ней рассматривалась возможность внедрения единого валютного пространства с отдельными странами. Главная цель КРФС 2003 года формулировалась как «формирование устойчивой и эффективно функционирующей финансовой системы, удовлетворяющей потребностям реального сектора экономики в финансовых ресурсах и предоставляющей качественные услуги финансовыми институтами в условиях свободной конкуренции».

К 2007 году эта амбициозная цель была достигнута лишь отчасти. Отечественные финансовые институты все еще оставались недостаточно мощными, чтобы обеспечивать крупные и дешевые инвестиции для добывающей отрасли, а их основная база фондирования зависела от внешних заимствований. Несмотря на это, в КРФС 2007-2011 были зафиксированы определенные успехи, включая совершенствование инструментов денежно-кредитной политики, приближение ее к стандартам ЕС, либерализацию валютных отношений для перехода к полной конвертируемости тенге, создание единого надзорного органа и развитие кредитных учреждений.

На основе этих достижений КРФС 2007-2011 поставила перед собой весьма амбициозные международные цели. В список задач вошло становление рынка ценных бумаг Казахстана как наиболее ликвидного и доступного в СНГ и Центральной Азии, формирование высоколиквидного валютного рынка, а также превращение казахстанских финансовых институтов в крупнейшие региональные организации, способные поддерживать инвестиции и интересы отечественных предприятий на региональных рынках. Более того, одной из целей было достижение стандартов экономически развитых стран по показателям стабильности, устойчивости и прозрачности. Концепция также учитывала предстоящее вступление Казахстана в ВТО, ставя задачу сохранения конкурентоспособности финансовых институтов перед лицом прихода иностранных игроков. Не менее важной была и цель развития Регионального финансового центра Алматы (РФЦА).

Концепции вопреки реалиям посткризисного периода

Глобальный финансовый кризис полностью перечеркнул практически все планы, изложенные в КРФС 2007-2011. В результате, в феврале 2010 года была утверждена новая Концепция для посткризисного периода (КРФС ПП), причем уже не правительством, а непосредственно президентом Казахстана. Ее текст оказался вдвое короче предыдущего, составив 23 страницы, что отражало снижение амбиций и более прагматичный подход.

В тот период предполагалось, что посткризисное восстановление уже началось, однако последующие годы показали, что кризисное состояние глобальных финансов затягивается, а для казахстанских банков фактически закрыт путь на внешние рынки дешевых долгосрочных заимствований. Международные амбиции Казахстана, заявленные в предыдущем документе, в КРФС ПП практически сошли на нет. Цели нового документа были сугубо внутренними: повышение устойчивости финансового сектора, предотвращение недостатков и факторов нестабильности, выявленных в ходе кризиса, стимулирование инвестиционной активности для реализации макроэкономических решений, а также укрепление доверия к финансовому сектору со стороны инвесторов и потребителей услуг.

КРФС ПП ясно акцентировала внимание на «стимулировании конкуренции в финансовом секторе» как одном из ключевых приоритетов. В этом документе отсутствовали намеки на монополизацию государством пенсионного рынка путем создания ЕНПФ. Напротив, подчеркивалась необходимость «более широкого использования рыночных принципов и возможностей накопительных пенсионных фондов и страховых организаций» в рамках совершенствования систем социального обеспечения. Также не говорилось о создании таких государственных монополий, как АО «Единый регистратор ценных бумаг» или АО «Государственное кредитное бюро». Планы регулятора в сегменте кредитных историй предусматривали создание единой базы данных в форме некоммерческой организации, что существенно отличалось от последующих решений. До сих пор остается неясным, насколько успешно Национальный банк смог реализовать задачи КРФС ПП по внедрению принципа контрцикличности в регулировании финансовых организаций, усилению защиты прав инвесторов и потребителей, а также по повышению качества корпоративного управления участников рынка.

КРФС 2030: новые горизонты или усложнение представлений о будущем?

Следующая, и уже четвертая по счету, КРФС, рассчитанная на период до 2030 года, была одобрена правительством 29 августа текущего года и вступила в силу с 1 сентября. Для тогдашнего главы Кабинета министров это уже третий подобный документ, который должен был реализовывать Кабмин под его началом.

Объем КРФС 2030 впечатляет – ее текст содержит 81 страницу, что делает ее самой обширной среди предшественниц. Однако при этом поставленные в ней цели кажутся еще более расплывчатыми и общими. Теперь речь идет о снижении издержек общества и государства на поддержание устойчивости финансовой системы в случае возникновения потенциальных шоков, повышении ее эффективности в условиях экономической интеграции и глобализации, совершенствовании инфраструктуры и создании оптимальных условий для качественного развития. Дополнительно упоминаются темы расширения ресурсов роста, в том числе за счет финансовых продуктов, отвечающих потребностям экономики, и поддержания сбалансированных экономических условий наряду со снижением кредитных рисков. Суть новизны этих формулировок уловить довольно сложно.

Временной горизонт реализации КРФС 2030 разбит на три этапа. До 2020 года государство будет сосредоточено на повышении устойчивости финансового сектора и укреплении его конкурентоспособности. К 2025 году предусматривается завершение гармонизации финансового законодательства стран-участниц Евразийского экономического союза и создание наднационального органа по регулированию общего финансового рынка. Однако, согласно самой КРФС 2030, казахстанские банки значительно уступают российским по объему активов: на конец прошлого года доля активов казахстанских банков в общем объеме ЕАЭС составляла лишь 5,3% против 92,5% у российских, при этом средний размер активов 20 крупнейших российских банков был $61,7 млрд, тогда как у 5 ведущих казахстанских – всего $11,2 млрд. Это ставит под сомнение реальную роль казахстанских институтов на объединенном рынке.

Третий этап, который начнется после 2020 года, связан со вступлением Казахстана в ВТО и появлением новых вызовов для отечественного финансового сектора. На внутренний рынок могут выйти глобальные и региональные лидеры отрасли через свои филиалы, а не через полноценные дочерние компании, как это происходит сейчас. Судя по тексту КРФС 2030, авторы документа имеют весьма расплывчатое представление о том, как будет выглядеть это потенциально тревожное будущее и сумеют ли отечественные финансовые институты выжить в условиях возросшей конкуренции.

В краткосрочной перспективе задачи, поставленные в КРФС 2030, выглядят более конкретными. Для повышения устойчивости финансовой системы предлагается, прежде всего, увеличивать капитализацию участников рынка. На рынке ценных бумаг планируется создание эффективной системы поглощения шоков, включая пересмотр пруденциального регулирования брокерских организаций, которым также предстоит наращивать капиталы. При этом примечательно, что Концепция не ставит задач по демонополизации таких государственных структур, как Единый накопительный пенсионный фонд (ЕНПФ), Государственное кредитное бюро или Единый регистратор ценных бумаг, а также по снижению доли Национального банка в капитале Казахстанской фондовой биржи (KASE).

В рамках подготовки к открытию внутреннего рынка для иностранных игроков после вступления Казахстана в ВТО, ставится задача по созданию «симметричной и адекватной рискам регуляторной среды». Речь идет о регулировании деятельности филиалов иностранных финансовых организаций. В ходе переговоров по вступлению в ВТО был согласован ряд требований к ним, включая требования к размеру активов родительской финансовой организации, минимальному размеру депозита, принимаемого филиалом иностранного банка, а также дополнительные пруденциальные требования по отдельной капитализации, гарантийным фондам, депозитам в Нацбанке, платежеспособности, отчетности и ее публикации.

В банковском секторе, с целью ограничения избыточной концентрации, акцент делается на развитии группы средних банков (примерно 15-20), как с отечественным капиталом, так и дочерних структур иностранных банков. Также предполагается появление группы «банков-чемпионов», которые будут участвовать в финансировании крупных проектов и получат приоритет в распределении бюджетных ресурсов, выделяемых в рамках различных госпрограмм. В КРФС 2030 упоминаются и «банки будущего», однако их конкретная модель остается неясной, несмотря на то что в развитых странах подобные модели уже активно формируются.

На достаточно концентрированном страховом рынке берется курс на укрупнение и консолидацию его участников, что обусловлено ожидаемым приходом более мощных нерезидентов после вступления в ВТО. Также предусматривается возвращение обязательного медицинского страхования. На рынке ценных бумаг не предвидится кардинальных новаций, за исключением поэтапного создания инвестиционного банкинга, который ранее был фактически запрещен банковским законодательством. Этот шаг направлен на снижение рисков коммерческих банков, связанных с использованием рисковых инструментов проектного финансирования. Брокерским организациям может быть предоставлена возможность получения лицензии на проведение банковских заемных операций. Важно отметить, что задача по привлечению стратегического инвестора на KASE с последующим выходом Национального банка из капитала биржи в Концепции не ставится.

Дальнейшая судьба Регионального финансового центра Алматы (РФЦА) также остается не до конца ясной. С одной стороны, говорится о новом плане развития РФЦА до 2020 года, с другой – ставится задача развития Алматы как исламского финансового хаба в СНГ и Центральной Азии. Целесообразность одновременного развития этих двух направлений в условиях предстоящей максимальной либерализации внутреннего финансового рынка после вступления Казахстана в ВТО вызывает вопросы.

Критерии, по которым будет оцениваться реализация КРФС 2030, ориентированы почему-то на 2020 год. Вероятно, это связано с тем, что за этот временной горизонт правительству и Национальному банку заглядывать не по силам, хотя в стране уже реализуется стратегия «Казахстан – 2050». Планируется, что к 2020 году активы банковского сектора составят не менее 80% от ненефтяного ВВП, объем страховых премий увеличится в 2-2,5 раза, капитализация рынка акций к ВВП – вдвое, доля исламских банков достигнет 3-5%, а РФЦА войдет в десятку ведущих финансовых центров Азии.

В заключение, авторы КРФС 2030, осознавая, что подобные концепции в Казахстане, как показывает история, живут в среднем 3-4 года, не преминули заметить, что новый документ «будет корректироваться по мере развития механизмов финансового посредничества, в том числе передового мирового опыта». Это заявление, по меткому выражению, оставляет нас с верой в будущее.