Эксперт: Порядка 40% бюджета в Казахстане расходуется бесконтрольно

Почему бюджетные расходы оказываются неэффективными? Как устроена система контроля за бюджетными ассигнованиями и как её можно улучшить? На эти вопросы отвечает финансист Мурат Темирханов в интервью для inbusiness.kz.

– Аналитический центр Halyk Finance, который вы курируете, критически оценил проект нового Бюджетного кодекса РК, одобренный мажилисом в первом чтении в конце года. Вы отмечаете конфликт интересов между управлением государственными финансами и самим кодексом. Какой должна быть система, чтобы избежать этого конфликта?

– Я участвовал в рабочей группе мажилиса по обсуждению нового Бюджетного кодекса. У нас были вопросы к разделам "Общие положения" и "Принципы Бюджетного кодекса". Мы указали, что принципы наших старого и нового кодексов не соответствуют стандартам ОЭСР и МВФ. Эти организации давали рекомендации по построению эффективной бюджетной системы, но ключевые из них так и не были внедрены.

Обсуждение нового Бюджетного кодекса было интенсивным. Помимо рабочих групп, проводились круглые столы и заседания общественного совета мажилиса. На всех этих встречах многие депутаты согласились с необходимостью пересмотра фундаментальных принципов управления государственными финансами. Однако меня удивило, что 26 декабря министерство нацэкономики опубликовало последнюю версию кодекса, и уже 27 декабря 2023 года мажилис одобрил его в первом чтении. Практически все наши предложения не были учтены.

Что касается конфликта интересов в законодательстве, у нас есть два документа: Бюджетный кодекс и Концепция управления государственными финансами. Бюджетный кодекс должен содержать все главные положения бюджетной системы. К сожалению, это не так. Например, в кодексе есть глава о Национальном фонде, но без конкретных правил его использования.

В "Концепции управления государственными финансами" подробно описаны правила использования Нацфонда и всей бюджетной системы. В результате управление бюджетом осуществляется двумя документами: кодексом и концепцией, утверждаемой указом президента.

– К чему это приводит на практике?

– На практике президент может менять ключевые параметры бюджета и Нацфонда без согласования с парламентом. Это серьезный недостаток. В мировой практике парламент должен контролировать все государственные финансы, что должно быть отражено в республиканском бюджете. Парламент должен утверждать все правила использования государственных финансов, которые должны быть четко указаны в Бюджетном кодексе.

Республиканский бюджет должен включать все финансы, которыми управляет правительство. Не должно быть внебюджетных фондов. Например, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования не входят в республиканский бюджет, хотя в них накапливаются значительные суммы. Национальный фонд также не входит в бюджет и не контролируется парламентом. Это главный недостаток системы.

Когда об этом говоришь в парламенте, все соглашаются, но при голосовании проект кодекса все равно утверждается без учета ключевых рекомендаций. Это позволяет злоупотреблять правилами. Например, дополнительно 1,3 трлн тенге выделено из Нацфонда на покупку акций "КазМунайГаза", что противоречит разумной бюджетной политике. Парламент оказался в стороне, и будущее Нацфонда неясно.

– То есть новый Бюджетный кодекс еще не принят, а средства выделены?

– Да, 1,3 трлн тенге одобрено в рамках Концепции управления национальными финансами без участия парламента. Мы указывали на необходимость прохождения всех решений через парламент. Однако, парламент не внес исправлений и не возмущался расходованием этой суммы в обход него.

Начался 2024 год, и правительство планирует большие расходы на инфраструктуру и энергетику. Президент говорил, что мы должны жить по средствам, но мы продолжаем использовать деньги из Нацфонда за счет будущих поколений. Решения по внебюджетному использованию Нацфонда принимаются непрозрачно. Возникают вопросы: откуда взялась цифра 1,3 трлн и кто принял это решение? Эти вопросы должны обсуждаться в парламенте.

– Что можно сказать о внебюджетных фондах, таких как "Казахстан халкына", ГФСС, фонд ОСМС?

– Например, фонд "Казахстан халкына". Пожертвования в этот фонд должны отражаться в доходной части республиканского бюджета. Это государственный доход, который должен быть учтен в бюджетной системе. Если это непредвиденный доход, он уменьшит дефицит бюджета. Если запланированный, будет потрачен в рамках утвержденных парламентом расходов. Сейчас неясно, кто принимает решения по использованию средств фонда.

Другой пример – неправильное использование Фонда социального страхования (ГФСС). В нем накоплено более триллиона тенге, но средства могут использоваться только в строго определенных целях. Однако во время ковидного кризиса было выделено около 700 млрд тенге из этого фонда. Это еще один пример внебюджетных расходов, прошедших мимо парламента.

В республиканский бюджет не включены внебюджетные фонды, такие как ГФСС, Фонд ОСМС, Национальный фонд, Фонд проблемных кредитов. Правительство предоставляет парламенту консолидированную информацию в виде аналитической записи, но она не оценивается и не утверждается парламентом. Это позволяет правительству использовать средства без контроля. Всемирный банк, ОЭСР и МВФ давно критикуют такую систему.

– Как Вы оцениваете часть государственных финансов, остающихся вне контроля парламента?

– Учитывая "Самрук-Казына", "Байтерек", Национальный фонд и все внебюджетные фонды, около 40-50% государственных финансов находятся вне контроля парламента, что плохо.

Например, "Самрук-Казына" сообщил, что в 2022 году дочерние компании холдинга просубсидировали экономику на 1,3 трлн тенге. Из-за этого недофинансируются базовые инфраструктурные отрасли. Сейчас, когда кризис в электроэнергетике и коммунальном хозяйстве, расходы ложатся на бюджет и Нацфонд.

Система должна быть такой: все цены и тарифы в госкомпаниях должны быть рыночными. Эти 1,3 трлн тенге должны стать прибылью "Самрук-Казына" и быть переданы в бюджет. Бюджет мог бы субсидировать коммунальные услуги для социально уязвимых.

Президент говорил, что из-за налоговых льгот государство недополучает 4-5 трлн тенге в год. Если бы льготы не предоставлялись, необходимости в расходовании средств из Нацфонда не возникло бы. Но никто не оценивает эффект от льгот. Высшая аудиторская палата подтвердила данные, но не огласила эффективность льгот. Терять 4-5 трлн тенге в год без результатов – большая проблема.

– Еще один конфликт интересов у Высшей аудиторской палаты. Вы пишете, что они не могут проверять эффективность своих рекомендаций. Как это должно быть?

– Всемирный банк рекомендует создать независимый Бюджетный совет. Аудиторская палата проверяет только то, что предусмотрено законом. Она не должна давать заключения по бюджету до его утверждения. Нельзя давать рекомендации и проверять их исполнение. МВФ, Всемирный банк и ОЭСР рекомендуют создать независимый совет при парламенте. Он будет анализировать бюджет до принятия и оценивать его исполнение. Совет должен включать экспертов и быть независимым от исполнительной власти.